直面核心问题

　　此番养老金改革，应当达成什么目标，决定了改革的内容与深度。

　　按照十八大报告中表述以及人社部部长尹蔚民的表态，改革应当增强公平性、适用流动性、保证可持续性。按照这一原则，“小修小补”已不足够，应当直面制度核心问题。

　　一直以来，双轨制被视为养老制度的最大不公。

　　目前，中国机关、事业单位的4000万职工并不进入城镇职工基本养老保险制度，而由财政直接给发退休金。2012年全国企业职工养老金平均1900元，而同期机关事业单位人员退休金是其2倍到3倍，这一悬殊差距日益引起公众不满。

　　根据2006年原人事部、财政部印发的通知，公务员和事业单位退休人员皆按照其在职工资职务工资(岗位工资)和级别工资(薪级工资)之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的按90%计发;工作年限满30年不满35年的，按85%计发;工作年限满20年不满30年的，按80%计发。与此同时，城镇职工的养老金占其退休前工资的比例一路下滑，从最初的58%已滑至如今的45%。双轨间的鸿沟日益扩大。

　　目前，公务员养老仍沿用旧制，事业单位改革虽行至半程，其养老制度却乱象丛生。全国事业单位人员3000万人中，有约1000万人仍由传统财政供养，始终未曾缴费。剩余约2000万人自上世纪90年代中期起陆续参加了社保制度改革，参照城镇企业职工养老制度，个人按照月工资8%开始缴费，进入城职保养老基金。但是，当他们退休后，却仍然按照在职工资的80%-90%的水平领取退休金。

　　这种只改前端、不改后端的方式，形成“多输”局面。对事业单位人员而言，每月缴纳8%的费用，意味着其在职时收入的下降;而这部分事业单位人员只缴了少量的钱，却按照城镇职工的两倍支取养老金，事实上造成了企业职工供养事业单位人员的后果，进一步损害了养老基金的财务平衡;对财政资金来说，虽短期内甩掉了事业单位退休金的支付“包袱”，但当城职保基金收不抵支时，仍需动用财政资金补足。

　　不过，学界普遍认为，若将机关、事业单位人员退休金并入城职保，“腰斩”其待遇，改革阻力过大，并不现实。改革路径设计，必须稳定被改革者心理预期过渡期内，不大幅降低其待遇;差距部分，以职业年金进行弥补。

　　职业年金在结构上类似企业年金，是基本养老保险制度的补充。

　　国务院曾在2008年2月决定，在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。此时，便已明确了“事业单位与企业职工养老金并轨，建立职业年金弥补差额”的改革路径。2011年7月的发布会上，人社部发言人尹成基也曾表示，人社部正在起草专项的职业年金办法，作为事业单位养老保险改革试点的配套政策，但是如今这一办法仍未面世。

　　而各试点省市普遍没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，缺乏具体细节和弥补措施，参与试点者“人人自危”，消极回应，最终致使改革试点进展缓慢。

　　2013年5月，人社部副部长胡晓义公开表示，机关事业单位的养老保险制度改革不能单打独斗，而是要在一个总体的改革框架下来进行。其中包括机构分类、人事制度、工资分配、财政保障等多方面的配套措施。“对于这方面的改革，我们知道公众有很多的反映，我们一样也很着急，但我们这次一定要力争改革能够成功，不能做一个 夹生饭 ，半道又退回来了。”胡晓义说。

　　此外，由于养老保险基金统筹层级低，基金沉淀在县市一级财政专户，由县市一级政府负责。因此，不但三种养老保险之间无法转移接续，同一险种也存在跨地区无法携带的问题。对此，解决之道唯有一途基本养老金的全国统筹。此前，人社部更倾向于“小修小补”的改革方案，着力于各类险种之间的转移接续，希望以此解决流动性问题。

　　2012年11月26日，人社部对《城乡养老保险制度衔接暂行办法》公开征求意见。这份文件对城镇职工基本养老保险、新农保、城居保缴费人群之间的转移接续作出规定。其基本原则是，个人账户储蓄额可以全部携带并轨，但在缴费年限计算上，职工基本养老保险转入新农保、城居保，原缴费年限可以直接承认接续，但新农保、城居保转入职工保险的，年限不得累计计算。这一《办法》被学界评价为“补丁”政策，因其只支持了人群从城市到农村的单向流动，并不支持城镇化的向上流动，缺少吸引力。

　　实际上，若不能做到养老金全国统筹，类似转移接续方案，对参保人并无吸引力。2010年初，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台，理论上，农民工跨省流动，可以将养老金携带转移。但由于手续繁杂，2011年，全国办理跨省转移手续的农民工总量只有24.4万人，仅占当年参保农民工的0.6%，影响微乎其微。

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