模式分析二：省级和省以下管理体制按照中央的方式进行调整。

　　有利之处：全国各级的卫生监管和药品监管的关系得到理顺。

　　不利之处：调整幅度大，涉及面大，调整难度大。卫生行政部门目前对医疗机构的依法监管力度太弱，随着药监垂直管理体制的打破，药品监管工作力度也将随之削弱。

　　模式分析三：省级调整管理体制，省以下暂时不调整，待将来再调整。

　　有利之处：以省为单位，既理顺了医疗管理和药品管理的关系，有利推进医药卫生体制的改革，同时调整幅度不大，涉及面不大，改革难度不大，也保证了药监队伍的稳定。

　　不利之处：市、县级未能理顺卫生监管和药品监管的关系。

　　简单归并可能削弱卫生监管

　　此次管理体制不论如何调整，卫生监督目前负责的食品卫生监管职能必定会划归药监。然而，如果只是做简单的整合，只是将各级卫生监督所负责食品卫生监管工作的人员全部划入同级食药监局，那么这种整合势必强化食药监而削弱卫生监督。理由有三：

　　第一，卫生监督所人员原本就少，若再减少，势必削弱卫生监督工作。例如安徽全省仅2808名卫生监督在岗人员，全省人口6675.5万人，平均每万人口0.42名卫生监督员。其中省级卫生监督在岗人员90人；17个市级卫生监督在岗人员716人，平均每个市42人；110个县区卫生监督在岗人员2002人，平均每县区18人。省、市级还尚能分专业实施卫生监督，而县区大多数卫监所专业划分不明确，一般采取按行政区划分片综合执法，一人多职。

　　目前卫生监督所履行全部卫生监督任务，已经因人员太少而顾此失彼，若再划出部分人员给药监，其结果卫监所因人员减少更难以完成卫生监督任务。同时，划入药监的食品卫生监督人员也不足以完成食品监管任务（目前因人少，县区卫生监督所基本上均实行综合执法、一人多职、划片监管，遇到任务时全所人员一齐上），到头来，卫生监督削弱了，划给药监的食品监督人员少，也难以完成食品卫生监督任务。应当说，将食品卫生监督人员从卫监划出，省级没有问题，市级问题不大，但县区级则问题很大。

　　第二，县区级卫生监督所的工作经费保障问题因地方财政困难，一直未能得到解决，食品卫生监管的罚没款返还成为工作经费的主要部分，这种情况在中西部地区是普遍现象。一旦食品卫生监管职能划出后，县区级卫生监督所的生存问题将会更加突出。

　　第三，当初，国务院批准13个部门着装，批准卫生部门食品卫生监督员着装。食品监管职能调整后，卫生监督员的着装问题立即凸显出来，这对卫生监督执法工作将会产生不利影响。因此，食品药品管理体制调整，无论采取哪种模式，管理体制的调整必须与队伍的整合同步进行。

　　第三种模式更可行更有利

　　医药卫生体制的改革，由中央制定统一政策，以省为单位组织具体实施。具体到卫生和药监合并，相比以上所述三种方式，我们认为，第三种方式更加可行，即省级调整管理体制，省以下暂时不调整，待将来再调整。对于其可能出现的不利之处，由省级协调解决。

　　（一）医药卫生体制改革和食药监管理体制的调整，应统一目标、统一要求、统一方式，避免各地自行其是、五花八门，这也是行政执法严肃性的要求。各省在国家确定的总原则下，虽然具体操作时可根据本省情况，在总原则下加以补充，但总的原则和管理模式应该统一。

　　建议省级调整管理体制。省以下暂时不调整，待将来再调整。省以下仅先划转职能，但编制和人员不划转。1.省食药监局由省卫生厅管理，省食药监局长兼任省卫生厅副厅长，省以下食药监仍实行直管，保持相对独立性，但食药监执法人员执法资格归属省卫生厅统一管理。将省食药监局食品安全协调处整体划归省卫生厅，改为省卫生厅食品安全协调处，同时将省卫生监督所食品卫生监督处整体划归省食品药品监管局。2.市、县卫生监督所将食品卫生监督职能移交给同级食药监局，但编制和人员不划转。市、县食药监局将食品安全协调和稽查考核职能移交给同级卫生局。3.区卫生监督所将食品卫生监督职能移交给所在市级食药监局，但编制和人员不划转，食品安全协调和稽查考核职能由市级卫生局承担。

　　（二）目前，卫生监督机构为卫生行政部门的二级直属单位，执法主体不执法；除监督所外，卫生行政部门内部还设有卫生监督处、科室，职能交叉、重叠；卫生行政部门的领导大部分精力被“办卫生”所困，难有精力顾及卫生监督。这些情况都极大地阻碍着卫生行政执法的效能和效率。食品药品监督管理体制调整后，卫生行政部门内部职能的理顺也是势在必行。这种理顺，应制定好统一方案后自上而下进行，而不应再由各地探索。建议：1.卫生法律法规规定的卫生执法主体全部修改为“卫生监督部门”。卫生行政部门成为大卫生的决策者，执行者（执法主体）则由卫生监督部门承担。2.比照国家食药监局长兼卫生部副部长模式，各级卫生监督局（所）长兼任卫生行政部门分管领导。3.省、市、县、区卫生监督机构一律更名为“卫生监督局”。实行市区一体化管理的，市在区设的分所更名为“市卫生监督局××分局”，县区在乡镇派驻机构的名为“县区卫生监督局××派驻所”。4.卫生监督员全部转为国家公务员身份。5.取消卫生行政部门的监督处、科室，其职能与卫生监督局合并，减少层次，减少扯皮，提高执法工作效能。

　　（三）药品监督本来就是卫生监督工作的一部分，因此，食品药品监督理应作为卫生监督的组成部分来定位，而不应大于卫生监督、高于卫生监督、超越卫生监督。条件一旦成熟，应该真正将卫生监督队伍进行重新整合，即在卫生行政部门内分设食品药品监督管理局（负责健康相关产品的监督管理）、医院管理局（负责医疗卫生机构和医疗卫生人员的监督管理）和公共卫生监督管理局（负责传染病防治、职业病防治、放射卫生、学校卫生、环境卫生等方面的监督管理）。这个“将来”不应太久，应目标明确，争取在几年内逐步解决到位。

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